تنگه هرمز؛ از قدرت ژئوپلیتیکی ایران تا اصول حقوقی مدیریت مشترک آبراه‌های جهانی / الگوی مناسب برای مدیریت تنگه هرمز
“`html
خبرآنلاین – رسول صفرآهنگ – تنگه هرمز در شرایط جاری ایران و تنش‌های ایالات متحده و اسرائیل، دیگر تنها یک گذرگاه دریایی برای انتقال انرژی به شمار نمی‌آید؛ این آبراهه به میدان تلاقی سه نگرش متفاوت بدل شده است. اولین دیدگاه، حاکمیت سرزمینی کشورهاست؛ دومین دیدگاه، اصول آزادی کشتیرانی در قوانین بین‌المللی را به تمایز می‌آورد و نهایتاً سومین دیدگاه، بازدارندگی و نفوذ در رقابت‌های ژئوپلیتیکی را در بر می‌گیرد. بسزایی استراتژیک تنگه به این دلیل است که تصمیمات مرتبط با امنیت و عبور و مرور در محدوده‌ای جغرافیایی خاص می‌تواند اثراتی فراتر از حوزه خلیج فارس داشته باشد و بر عواملی همچون قیمت انرژی، هزینه حمل‌ونقل، امنیت غذایی، بیمه دریایی و محاسبات امنیتی قدرت‌های بزرگ تأثیر بگذارد. از این منظر، مسئله کلیدی در واقع تنها به اینکه کدام کشور از قوه بیشتری برای کنترل تنگه برخوردار است محدود نمی‌شود، بلکه باید دید که چگونه می‌توان تعادلی بین اقتدار دولت‌های ساحلی و حقوق بین‌المللی در استفاده از یک گذرگاه حیاتی برقرار کرد.
طی هفته‌های اخیر، تشدید تنش‌های نظامی و دریایی، محدودیت‌های وضع‌شده بر عبور کشتی‌ها و ادامه رویارویی ایران و آمریکا بر سر توقیف دریایی و شرایط بازگشایی تنگه، این پرسش را به مسئله‌ای فوری در عرصه حقوق و سیاست بین‌الملل تبدیل کرده است. گزارش‌ها از حمله به دو کشتی تجاری در نزدیکی عمان و تنگه هرمز حکایت داشتند؛ در یکی از این واقعه‌ها، دو خدمه هندی مفقود شدند و در حادثه دیگر، آتش‌سوزی در یکی از شناورها به ثبت رسید. در عین حال، مذاکرات دیپلماتیک میان ایران و ایالات متحده از طریق واسطه‌ها ادامه داشته، اما اختلاف نظر بر سر محدودیت‌های دریایی و وضعیت بازگشت به عبور و مرور عادی همچنان پابرجاست. این تحولات نمایانگر این نکته است که ناامنی دریایی تنها به دلیل عدم توافق بر سر تفسیر قوانین حقوقی پدید نیامده، بلکه در شرایط کشمکش، برداشت‌های متفاوت از امنیت و حاکمیت نیز می‌تواند به افزایش بحران منجر شود.
در چنین وضعیتی، پیشنهاد اداره مشترک تنگه هرمز از سوی ایران باید در دو سطح مجزا مورد تحلیل قرار گیرد. در سطح اول، این پیشنهاد ممکن است تلاشی برای تثبیت نقش دولت‌های ساحلی در تعیین ترتیبات امنیتی و عملیاتی آبراهه باشد؛ نقشی با پشتوانه جغرافیایی، تاریخی و امنیتی. در سطح دوم، اگر مقصود از مدیریت مشترک، اختصاص اختیارات انحصاری به ایران و عمان برای تعیین شرایط عبور کشتی‌ها باشد، موضوع با چالش‌های حقوقی پیچیده‌تری در حوزه حقوق دریاها مواجه خواهد شد که به محتوای نهادی و اجرایی آن مرتبط است.
از منظر نظری، این مناقشه را می‌توان با تمایز میان حاکمیت، صلاحیت و حق استفاده بین‌المللی تشریح کرد. حاکمیت ساحلی به دولت این اجازه را نمی‌دهد که تمام فعالیت‌های واقع در دریای سرزمینی خود را به طور مستقل از تعهدات بین‌المللی مدیریت نماید. در مقررات حقوق دریاها، صلاحیت دولت ساحلی در کنار حقوقی قرار می‌گیرد که نظام حقوقی بین‌المللی برای دیگر کشورها رسمیت بخشیده است. از این رو، واقع شدن مسیر عبور در دریای سرزمینی یک کشور به هیچ‌وجه به معنای داشتن اختیار نامحدود آن کشور برای توقف یا مشروط ساختن عبور نیست. این اصل به‌ویژه در تنگه‌هایی که ارتباط دریایی میان بخش‌های مختلفی از دریای آزاد یا مناطق انحصاری اقتصادی برقرار می‌کند، برجستگی بیشتری پیدا می‌کند.
تنگه هرمز از نظر جغرافیایی و کارکردی، نمونه بارز این وضعیت به شمار می‌رود. این آبراهه خلیج فارس را به دریای عمان و اقیانوس هند متصل می‌کند و مسیر آن در نزدیکی قلمرو دریایی ایران و عمان قرار دارد. مسیرهای دریایی آن بر اساس ترتیبات جداسازی ترافیک دریایی تنظیم شده‌اند که با همکاری دولت‌های ساحلی و در چارچوب سازمان بین‌المللی دریانوردی شکل گرفته‌اند. این پیشینه نشان‌دهنده این است که همکاری عملیاتی میان ایران و عمان نه تنها پدیده‌ای بدیع نیست بلکه با اصول حقوق بین‌الملل نیز در تعارض نیست. اختلاف اصلی زمانی شکل می‌گیرد که همکاری برای ایمنی و نظم ترافیک دریایی به سازوکاری برای اعطای مجوز سیاسی، اعمال تبعیض میان کشتی‌ها یا فراهم آوردن حق وتو بر عبور بین‌المللی تبدیل شود.
از دیدگاه ایران، ارزش تنگه فقط به جنبه‌های اقتصادی محدود نمی‌شود. موقعیت جغرافیایی، نزدیکی به سواحل و جزایر، توانایی رصد مسیرهای دریایی و آسیب‌پذیری زیرساخت‌های ساحلی به‌عنوان عوامل مؤثر از این آبراهه، آن را به یک عنصر کلیدی در محاسبات دفاعی کشور تبدیل کرده است. در متون راهبردی ایران، تفاوتی میان «بستن تنگه» و «مدیریت هوشمندانه تنگه» قائل شده‌اند؛ تمایزی که هدفش معرفی اقدامات ایران به‌عنوان یک شکل از اعمال صلاحیت و پاسخ به فشارهای دریایی، نه صرفاً اعلان تعطیلی دائمی مسیر کشتیرانی است. با این‌حال، شکل‌دهی سیاسی به یک اقدام، به‌تنهایی ماهیت حقوقی آن را تعیین نمی‌کند. اینکه آیا اقدامی تحت عنوان مدیریت امنیتی خوانده شود یا به‌عنوان اعمال حاکمیت تعبیر گردد، نمی‌تواند به‌عنوان معیاری برای سنجش مشروعیت آن کافی باشد؛ معیار اصلی نوع عمل، ضرورت آن، آثار آن بر عبور بین‌المللی و تطابق آن با تعهدات قابل اجرا در حقوق بین‌الملل است.
از سوی دیگر، ایالات متحده و دیگر قدرت‌های دریایی، آزادی کشتیرانی را نه فقط یک منافع تجاری، بلکه جزئی از نظمی دریایی بین‌المللی و امنیت اقتصادی خود تلقی می‌کنند. از این منظر، هر سیستمی که عبور کشتی‌های تجاری یا نظامی را وابسته به اجازه موردی دولت ساحلی کند، ممکن است به عنوان تغییر یک‌جانبه قواعد موجود تلقی شود. منازعه میان ایران و آمریکا، در واقع، فقط بر سر شیوه عبور کشتی‌ها نیست؛ هر طرف در تلاش است که تفسیر خود از نظم دریایی را به مبنای ترتیبات پس از بحران تبدیل کند. ایران خواهان به‌رسمیت‌شناختن نقش مرکزی دولت‌های ساحلی و کاهش محدودیت‌های دریایی علیه خود است، در حالی‌که واشنگتن بر جلوگیری از تبدیل فشار نظامی ایران به کنترل دائمی بر تنگه تأکید دارد. این تناقض، مسئله مدیریت مشترک را به موضوعی فراتر از همکاری فنی و بخشی از چانه‌زنی بر سر نظم منطقه‌ای تبدیل می‌کند.
مرزهای حقوقی مدیریت مشترک؛ از حق عبور ترانزیتی تا محدودیت‌های حاکمیت ساحلی
مهم‌ترین ساختار حقوقی برای بررسی وضعیت تنگه هرمز، قوانین بین‌المللی دریاها و به‌ویژه قواعد مربوط به تنگه‌های مورد استفاده برای کشتیرانی بین‌المللی است. کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها، در بخش سوم خود، رژیم عبور ترانزیتی را برای تنگه‌هایی که ارتباط میان بخش‌هایی از دریای آزاد یا منطقه انحصاری اقتصادی و دیگر بخش‌های دریای آزاد یا مناطق انحصاری اقتصادی برقرار می‌کنند، پیش‌بینی می‌کند. طبق ماده ۳۸، کشتی‌ها و هواپیماها از حق عبور ترانزیتی برخوردارند؛ حقی که بر عبور سریع و پیوسته از تنگه به منظور انتقال تأکید دارد. ماده ۴۴ نیز دولت‌های ساحلی را از ایجاد مانع یا متوقف کردن عبور ترانزیتی منع کرده و بر تکلیف آن‌ها برای ارائه اطلاعات مربوط به خطرات شناخته‌شده برای کشتیرانی تأکید دارد.
اهمیت این رژیم در این است که تعادلی را بین حاکمیت دولت ساحلی بر دریای سرزمینی و نیاز به حفظ کارکرد بین‌المللی تنگه برقرار می‌سازد. در چارچوب رژیم عبور ترانزیتی، حق عبور صرفاً امتیازی نیست که دولت ساحلی می‌تواند بر اساس ملاحظات سیاسی روز به روز اعطا یا پس بگیرد. این حق در جهت ادامه ارتباط دریایی بین‌المللی است و محدود کردن آن نمی‌تواند به‌صورت بی‌حد و حصر در اختیار یک دولت قرار گیرد. بنابراین، اگر پیشنهاد مدیریت مشترک ایران و عمان به ساختاری بینجامد که عبور عادی کشتی‌های واجد شرایط را به اخذ مجوز سیاسی از یکی از دو دولت وابسته سازد، با یکی از بنیادی‌ترین سؤالات حقوق دریاها روبه‌رو خواهد شد که آیا ترتیبات اجرایی می‌توانند حق شناخته‌شده عبور بین‌المللی را به امتیازی مشروط و قابل لغو تغییر دهند؟
با این حال، تحلیل حقوقی وضعیت تنگه هرمز بدون در نظر گرفتن وضعیت معاهداتی دولت‌های ذی‌ربط امکان‌پذیر نیست. ایران کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها را امضا کرده است، اما آن را تصویب نکرده؛ در مقابل، ایالات متحده عضو این کنوانسیون نیست، در حالی‌که عمان به آن پیوسته است. این تفاوت، بحثی کلیدی درباره مبنای تعهدات حقوقی ایجاد می‌کند، اما به این معنا نیست که قواعدی به‌طور کامل غایب یا آزادی نامحدود دولت‌ها وجود دارد. ضروری است که بین تعهدات میثاقی، قواعد عرفی حقوق بین‌الملل و اصول کلی حقوق دریاها تفاوت قائل شویم. عدم عضویت یک کشور در کنوانسیون به‌تنهایی موجب بی‌اعتباری تمام قواعد آن در حقوق عرفی نمی‌شود؛ چنان‌که فرض نمی‌شود تمامی مواد کنوانسیون بدون ارزیابی‌های جداگانه، الزامات حقوق عرفی را نمایان کنند.
از این رو، استدلال حقوقی ایران نمی‌تواند صرفاً بر این پایه باشد که چون تهران کنوانسیون را تصویب نکرده، رژیم عبور ترانزیتی در تنگه هرمز قابل اجرا نیست. در عوض، استدلال قدرت‌های دریایی نباید عدم عضویت خود را در کنوانسیون نادیده بگیرد و همه اختلافات را به‌سادگی بر اساس متن آن تعیین تکلیف نماید. سؤالات دقیق‌تر شامل این است که کدام قواعد مرتبط با عبور از تنگه‌های بین‌المللی به عرف تثبیت‌شده تبدیل شده‌اند، رویه عمومی دولت‌ها چه جایگاه دارد و چه میزان از اختلافات موجود ناشی از تفسیر دامنه و محتوای آن قواعد است. این تفکیک برای جلوگیری از تبدیل بحث حقوقی به ابزاری صرفاً تبلیغاتی در جدال سیاسی ضروری است.
در همین راستا، رویه قضایی دیوان بین‌المللی دادگستری در قضیه تنگه کورفو در سال ۱۹۴۹ نیز از این منظر اهمیت به‌سزایی دارد. دیوان در آن پرونده اصل عبور بی‌ضرر از تنگه‌های مورد استفاده برای کشتیرانی بین‌المللی را در شرایط مورد بررسی به رسمیت شناخت و نشان داد که موقعیت جغرافیایی یک دولت ساحلی نمی‌تواند به‌تنهایی حق عبور بین‌المللی را نادیده بگیرد. البته رژیم حقوقی تنگه‌ها در گذر زمان تحولات خود را داشته و نباید رأی تنگه کورفو به‌عنوان معیاری مستقیم از تمامی مقررات کنونی در نظر گرفته شود. اهمیت آن بیشتر به تک‌تک اصل این نکته مربوط می‌شود که استفاده بین‌المللی از یک تنگه، محدودیت‌هایی را بر نحوه اعمال قدرت دولت ساحلی به همراه دارد.
باید میان عبور بی‌ضرر و عبور ترانزیتی نیز تفاوت گذارد. عبور بی‌ضرر به مفهوم کلی آن ناظر به عبور از دریای سرزمینی است که به صلح، نظم یا امنیت دولت ساحلی آسیب نرساند. در عوض، عبور ترانزیتی، در تنگه‌های زیر پوشش این رژیم، برای تضمین عبور فوری و مستمر طراحی شده و از نظر حقوقی همانند عبور بی‌ضرر نیست. بنابراین، نمی‌توان تنها با تکیه بر قواعد عمومی دریای سرزمینی برای تعلیق عبور از تنگه‌های بین‌المللی، اختیاری وسیع نتیجه‌گیری کرد. از سویی دیگر، عبور ترانزیتی نیز به هیچ‌وجه مجوزی برای انجام هر نوع فعالیت نظامی یا تهدیدآمیز نیست؛ کشتی‌ها و هواپیماها باید در قالب الزامات قانونی مربوط به عبور عمل نمایند.
از حیث ایران، کلیدی‌ترین موضوع در تحلیل حقوقی این است که امنیت ملی و حق دفاع مشروع چگونه باید در کنار تعهدات مربوط به عبور بین‌المللی قرار گیرند. هیچ نظام حقوقی معقولی از یک دولت ساحلی انتظار ندارد خطر واقعی موجود علیه امنیت خود را نادیده بگیرد. اما نمی‌توان از این گزاره نتیجه‌گیری کرد که هر دغدغه امنیتی، مجوزی برای محدودسازی عمومی و تبعیض‌آمیز عبور کشتی‌هاست. انطباق مشروعیت اقدام باید بر پایه شواهد تهدید، ارتباط مستقیم اقدام با دفع خطر، ضرورت و تناسب و آثار آن بر کشتی‌های بی‌طرف سنجیده شود. به‌ویژه در شرایط نزاع، تفاوتی اساسی میان کشتی‌ای که مستقیماً در عملیات خصمانه مشارکت دارد و کشتی تجاری بی‌طرف که صرفاً در حال عبور است، وجود دارد.
این تفکیک همچنین در بازرسی کشتی‌ها، تعیین مسیرهای اجباری، اخذ هزینه‌ها و محدودیت‌های ناشی از مین‌های دریایی نیز حائز اهمیت است. دولت‌های ساحلی می‌توانند تحت قواعد قابل اجرا، اقداماتی به منظور جلوگیری از تصادم، حفظ محیط‌زیست دریایی، ارائه هشدارهای ایمنی و سازمان‌دهی ترافیک انجام دهند. اما ایجاد مسیر جدید، بازرسی یا انحراف کشتی‌ها باید بر مبنای صلاحیت قانونی مشخص، ضرورت عملیاتی و معیارهای غیرتبعیض‌آمیز توجیه گردد. اقدامات موقت برای عبور از مناطق مین‌گذاری‌شده یا محل استقرار مهمات منفجرنشده ممکن است از نظر ایمنی ضروری باشند، اما نباید به طور خودکار به مبنای ایجاد یک نظام دائمی کنترل سیاسی بر عبور تبدیل شوند.
علاوه بر این، مسئله دریافت عوارض نیز از حساس‌ترین ابعاد پیشنهاد مدیریت مشترک است. باید میان دریافت هزینه منطقی برای خدمات مشخص و واقعی، نظیر خدمات بندری یا کمک‌های عملیاتی که به‌طور قانونی ارائه می‌شوند، و اخذ عوارض صرفاً برای اجازه عبور از یک تنگه بین‌المللی تفاوت قائل شد. اینکه دولت ساحلی در تأمین امنیت دریایی، رصد ترافیک و حفاظت از محیط‌زیست هزینه می‌کند نباید به خودی خود حق دریافت مبلغ اجباری از تمام کشتی‌های عبوری ایجاد کند. هر گونه سیستم مالی باید از نظر مبنای حقوقی، ماهیت خدمت، تناسب هزینه و عدم تبعیض مورد بررسی قرار گیرد. تبدیل هزینه‌های ایمنی به عوارض اجباری عبور، بدون توافق حقوقی معتبر، می‌تواند مشروعیت کلی طرح مدیریت مشترک را زیر سؤال ببرد.
از سوی دیگر، محاصره دریایی بنادر ایران توسط ایالات متحده نیز نمی‌تواند صرفاً با استناد به آزادی کشتیرانی توجیه شود. محاصره دریایی، بسته به شرایط، ممکن است در چارچوب قوانین مخاصمات مسلحانه دریایی و قواعد مربوط به بی‌طرفی ارزیابی شود؛ بالعکس، محدودیت‌های وضع‌شده در خارج از شرایط مخاصمه نیز ممکن است پرسش‌های جداگانه‌ای درباره مبنای حقوقی، صلاحیت و آثار آن بر کشتی‌ها و دولت‌های ثالث ایجاد کند. لذا، ضروری است که میان حق عبور در تنگه، حقوق و تعهدات دولت‌های ساحلی، قواعد محاصره دریایی و مشروعیت استفاده از زور تمایز قائل شد. هیچ یک از این موضوعات به تنهایی پاسخ کامل دیگری را فراهم نمی‌سازد.
در اوضاع کنونی، آنچه که می‌توان به‌عنوان «تقابل دو محدودیت دریایی» یاد کرد، پیچیدگی حقوقی را دوچندان ساخته است: از یک سو، محدودیت‌های ایران بر عبور کشتی‌ها و از سوی دیگر، محاصره دریایی بنادر ایران از سوی آمریکا. این دو اقدام از لحاظ مبنای حقوقی، هدف اعلام‌شده، دامنه و اثراتشان یکسان نیستند و نباید به‌صورت ترکیبی در یک دسته قرار گیرند. با این حال، پیامد عملی آن‌ها می‌تواند منجر به کاهش چشم‌گیر تردد تجاری، افزایش هزینه‌های بیمه، اختلال در زنجیره تأمین و بالا رفتن ریسک برای خدمه غیرنظامی گردد. در چنین حالی، استناد هر طرف به اقدام دیگری، به‌تنهایی مشروعیت رفتار خود را تضمین نمی‌کند؛ هر اقدام باید به‌طور مستقل و بر اساس قواعد قابل اجرا ارزیابی گردد.
از مدیریت انحصاری تا سازوکار چندلایه؛ راه‌حل حقوقی برای کاهش تنش و تثبیت نقش ایران
چالش اصلی پیش روی ایران این است که چگونه می‌تواند نقش جغرافیایی و امنیتی خود را در تنگه هرمز به ترتیباتی پایدار تبدیل کند، بدون آنکه پیشنهاد مدیریت مشترک به‌دلیل تعارض با قوانین عبور بین‌المللی از حمایت کافی برخوردار نشود. جواب را باید در تفکیک میان «مدیریت ترافیک و ایمنی» و «کنترل سیاسی بر حق عبور» جست‌وجو کرد. این دو حوزه ممکن است در عمل به هم مرتبط باشند، اما از لحاظ حقوقی یکسان نیستند. مدیریت ایمنی می‌تواند بر همکاری، تبادل اطلاعات، هماهنگی مسیرها و واکنش به حوادث متمرکز شود؛ در حالی که کنترل سیاسی زمانی شکل می‌گیرد که یک دولت بر اساس ملاحظات یک‌جانبه، عبور کشتی‌های واجد شرایط را مجاز یا ممنوع سازد.
بنابراین، یک الگوی قابل دفاع برای مدیریت مشترک تنگه هرمز باید از ابتدا میان صلاحیت دولت‌های ساحلی و حقوق عبور بین‌المللی تفکیک روشنی ایجاد کند. ایران و عمان می‌توانند در تدوین ترتیبات عملیاتی نقش محوری ایفا کنند، به دلیل آنکه هر دو کشور از موقعیت جغرافیایی و مسئولیت‌های مهم در زمینه ایمنی دریانوردی برخوردارند. اما اگر هدف، ایجاد ترتیباتی پایدار و با مشروعیت بین‌المللی است، مشارکت دیگر کشورهای منطقه، دولت‌های عمده استفاده‌کننده از مسیر و نهادهای تخصصی دریایی نیز باید به‌طور مناسب در نظر گرفته شود. این مشارکت به معنای واگذاری حاکمیت دولت‌های ساحلی نیست، بلکه می‌تواند به افزایش اعتماد، شفافیت و پذیرش بین‌المللی ترتیبات کمک کند.
تجربه همکاری‌های دریایی در تنگه مالاکا از لحاظ نهادی ملاحظه‌پذیر است. در آنجا، همکاری دولت‌های ساحلی به همراه مشارکت استفاده‌کنندگان از مسیر و از طریق مکانیزم‌هایی در زمینه ایمنی دریانوردی، حفاظت محیط‌زیست و تأمین داوطلبانه هزینه‌های پروژه‌ها شکل گرفته است. البته شرایط جغرافیایی، سیاسی و حقوقی مالاکا با هرمز تفاوت معناداری دارند و نمی‌توان الگوی آن را بدون تعدیل به منطقه خلیج فارس انتقال داد. ارزش تجربیات این همکاری در اصل نهادی آن است، که مدیریت مشترک می‌تواند بر ایجاد منافع مشترک، تقسیم مسئولیت‌ها و ارائه خدمات با قابلیت اندازه‌گیری متمرکز شود، به جای ایجاد انحصاری بر عبور.
از این رو، توافق احتمالی در مورد تنگه هرمز می‌تواند در سه لایه طراحی شده باشد. لایه اول می‌تواند ترتیبات فوری برای بازگرداندن ایمنی و تردد تجاری باشد. این لایه باید بر اعلام خطرات دریایی، تبادل اطلاعات درباره مین‌ها و مهمات منفجرنشده، تعیین مسیرهای ایمن و هماهنگی عملیات امداد و نجات تمرکز یابد. چنین سازوکاری می‌تواند جنبه موقت و اضطراری داشته باشد و بدون به میان کشیدن اختلافات سیاسی و حقوقی وسیع‌تر، از جان خدمه و منافع کشتی‌های تجاری محافظت کند.
لایه دوم، ایجاد سازوکاری دائمی برای همکاری میان ایران و عمان با مشارکت فنی نهادهای بین‌المللی مرتبط خواهد بود. این سازکار می‌تواند به موضوعات جداسازی ترافیک دریایی، استانداردهای گزارش‌دهی، سیستم‌های ارتباطی، مقابله با آلودگی نفتی، امداد دریایی و رسیدگی به حوادث بپردازد. وظایف آن می‌بایست دقیق، شفاف و محدود به حوزه‌هایی از پیش توافق‌شده باشد. همچنین، ضروری است تصمیمات آن از قواعد روشن تبعیت کرده و هیچ‌یک از کشورهای مشارکت‌کننده نتوانند بر پایه سازوکار مدیریت، اختیارات نامحدودی برای تعلیق عبور بین‌المللی کسب کنند. به این ترتیب، مدیریت مشترک تبدیل به ابزاری برای افزایش امنیت و نه وسیله‌ای برای تغییر یک‌جانبه نظام حقوقی تنگه می‌شود.
لایه سوم، یک چارچوب سیاسی و حقوقی جامع‌تری خواهد بود که در آن، مسائل مورد اختلاف راجع به امنیت منطقه‌ای، تحریم‌ها، محاصره دریایی و تضمین آزادی کشتیرانی را بررسی خواهد کرد. این مسائل نمی‌توانند صرفاً به یک کمیته فنی دریایی واگذار شوند، چون با منافع امنیتی و سیاسی دولت‌ها در ارتباط‌اند. بااین‌حال، جدا کردن گفت‌وگوهای فنی از مذاکرات سیاسی می‌تواند از تبدیل هر حادثه دریایی به یک بحران دیپلماتیک جلوگیری کند. به عنوان مثال، یک کانال ارتباطی دائمی میان مراکزش عملیات دریایی ایران و عمان، به همراه سازوکاری برای اطلاع‌رسانی به کشتی‌ها و میانجی‌گری در حوادث، می‌تواند ریسک سوءبرداشت و محاسبات اشتباه را کاهش دهد؛ حتی اگر اختلافات بنیادی میان تهران و واشنگتن همچنان حل‌نشده باقی بماند.
برای ایران، مزیت چنین الگویی این است که نقش محوری کشور در امنیت و اداره عملیاتی تنگه به رسمیت شناخته می‌شود، بدون آنکه الزماً بر ادعای اختیارات انحصاری برای صدور مجوز عبور تأکید شود. از جنبه حقوقی، این رویکرد موضع ایران را تقویت می‌کند، چرا که بین منافع مشروع امنیتی کشور و حقوق سایر دولت‌ها برای استفاده از مسیر تمایز قائل می‌شود. از منظر دیپلماتیک نیز، این امکان را فراهم می‌آورد که بین تهران و عمان و دیگر دولت‌های منطقه بحث و گفت‌وگو صورت بگیرد و مانع از این گردد که اختلاف بر سر مدیریت تنگه به یک رقابت صفر و یک میان ایران و قدرت های دریایی بدل شود.
از طرف دیگر، قدرت‌های دریایی نیز باید بپذیرند که امنیت پایدار در تنگه هرمز تنها با حضور نظامی یا تهدید به استفاده از زور تأمین نخواهد شد. ترتیباتی که نقش دولت‌های ساحلی را نادیده بگیرد یا امنیت دریایی را صرفاً از منظر دسترسی نظامی قدرت‌های کلان تعریف کند، می‌تواند منجر به تشدید بی‌اعتمادی و انگیزه‌ای برای اقدامات متقابل شود. برعکس، پذیرش نقش قانونی و عملیاتی ایران و عمان در مدیریت ایمنی دریایی، در صورتی که حقوق عبور بین‌المللی نیز حفظ گردد، می‌تواند مبنایی منطقی برای کاهش تنش باشد. آزادی کشتیرانی و مشارکت دولت‌های ساحلی، در این چارچوب، دو هدف متضاد نیستند؛ مسئله اصلی طراحی نهادی است که جلوگیری کند از اینکه یکی به ابزاری برای حذف دیگری تبدیل شود.
در این راستا، هر گونه اتحاد باید تضمین‌های مشخص و قابل ارزیابی داشته باشد. مسیرهای دریایی باید بر اساس معیارهای فنی و ایمنی تعیین شوند؛ تغییر آن‌ها باید به‌واسطه ارزیابی مخاطرات، به‌موقع اطلاع‌رسانی و سازوکارهای توافق‌شده صورت گیرد؛ کشتی‌های تجاری بی‌طرف نباید به‌واسطه پرچم، مقصد یا روابط سیاسی کشور صاحب پرچم به صورت خودکار از عبور محروم شوند؛ و هرگونه بازرسی یا محدودیت باید بر مبنای حقوقی مشخص و مستند باشد. علاوه بر این، در صورت اخذ هزینه برای خدمات خاص، نوع خدمت، روش محاسبه هزینه و مرجع رسیدگی به اعتراض‌ها باید به وضوح مشخص گردد. در غیاب چنین تضمین‌هایی، عنوان مدیریت مشترک می‌تواند به عنوان پوششی برای اعمال کنترل یک‌جانبه تعبیر گردد و اعتماد لازم برای اجرای توافق را مخدوش نماید.
نقش سازمان بین‌المللی دریانوردی نیز در این الگو دارای اهمیت خاصی است. این سازمان می‌تواند در زمینه‌هایی از قبیل ایمنی مسیرهای دریایی، استانداردهای گزارش‌دهی، پیشگیری از تصادفات و هماهنگی فنی نقش‌آفرینی نماید. استفاده از توان فنی این نهاد، اختلافات سیاسی را به‌طور کامل برطرف نمی‌کند، اما می‌تواند برخی از مسائل را از حوزه‌های رقابت ژئوپلیتیکی خارج کند و براساس معیارهای قابل اندازه‌گیری پایه‌گذاری کند. در عین حال، مشارکت فنی این سازمان نباید به‌عنوان جایگزینی برای توافق‌های سیاسی میان دولت‌ها یا مجوزی برای نادیده‌گرفتن قواعد حقوقی قابل اجرا به حساب بیاید.
از نظر تئوری، این راه‌حل می‌تواند نمونه‌ای از «حکمرانی چندسطحی» تلقی شود، الگویی که اقتدار میان دولت‌های ساحلی، نهادهای تخصصی و استفاده‌کنندگان از یک فضای مشترک تقسیم وظایف می‌گردد، بدون اینکه الزماً حاکمیت سرزمینی دولت‌ها به‌طرزی تعیینی از بین برود. در یک چنین چارچوبی، دولت ساحلی از نقش خود در تنظیم امور امنیتی و عملیاتی محروم نمی‌شود، اما اعمال این نقش باید در قالب قواعد روشن، همکاری نهادی و تعهدات قابل ارزیابی تحقق یابد. مزیت این الگوی به‌ویژه در تنگه هرمز در این است که به‌جای تلاش برای حل تمام اختلافات از طریق تغییر رژیم حقوقی فعلی، امکان توافق بر سر منافع مشترک و کاهش خطرات فوری را فراهم می‌کند.
با این حال، باید به محدودیت‌های این استراتژی نیز توجه داشت. در شرایطی که تنش نظامی همچنان پا بر جاست، هر سوی درگیر می‌تواند سازوکارهای فنی را وسیله‌ای برای تثبیت برتری عملیاتی خود قلمداد کند. همچنین، اختلاف بر سر محاصره دریایی، تحریم‌ها، ضامن‌های امنیتی و جایگاه قدرت‌های خارجی، می‌تواند اجرای هر توافقی را دشوار سازد. برای همین، موفقیت مدیریت مشترک به وجود حداقل اراده سیاسی، متعهد ماندن به عدم استفاده از سازوکار برای اعمال فشار یک‌جانبه و امکان نظارت بر اجرای توافق بستگی دارد. هیچ طراحی نهادی نمی‌تواند به‌تنهایی جانشین اراده سیاسی برای کاهش تنش شود، اما طراحی نامناسب نیز می‌تواند حتی یک توافق با اهداف مثبت را به منشأ اختلافات جدید تبدیل نماید.
در نهایت، آینده حقوقی تنگه هرمز نه تنها به برتری نظامی ایران یا قدرت دریایی ایالات متحده مرتبط خواهد بود، بلکه باید پرسیده شود که آیا قدرت‌های ذی‌ربط قادر به ایجاد ترتیبات قابل دوام میان حاکمیت ساحلی، الزامات امنیتی و حقوق عبور بین‌المللی خواهند بود یا خیر؟ برای ایران، فرصتی استراتژیک در آن نهفته است که از موقعیت جغرافیایی خود به‌منظور تثبیت نقش مشروع و پایدار خود در حقوق دریایی استفاده نماید؛ نقشی که بر ایمنی، همکاری منطقه‌ای و قواعد شفاف و نه بر ابهامات حقوقی یا تهدید دائمی به محدودسازی عبور مبتنی باشد.
جمع‌بندی آنکه، مدیریت مشترک تنگه هرمز، اگر به معنای همکاری ساختاریافته ایران و عمان در ایمنی، حفاظت از محیط‌زیست و تنظیم فنی ترافیک دریایی باشد، می‌تواند راهکاری واقع‌بینانه برای کاهش تنش و تقویت موقعیت دولت‌های ساحلی فراهم آورد. اما اگر این مفهوم به ایجاد اختیار انحصاری برای صدور مجوز عبور، اخذ عوارض اجباری یا تعلیق گزینشی حقوق کشتیرانی منجر شود، با چالش‌های جدی حقوقی و سیاسی مواجه خواهد شد. راه‌حل پایدار، نه در انکار حاکمیت دولت‌های ساحلی است و نه در تبدیل آن به حق نامحدود کنترل آبراهه، بلکه در ایجاد نظمی قراردادی و نهادی است که امنیت ساحلی، آزادی کشتیرانی و منافع مشترک منطقه‌ای را در چارچوب حقوق بین‌الملل در هم تنیده نماید.
۲۱۳/۴۲
“`
