صنعت با دیوار تعرفه شکل نمی‌گیرد / راهکارهای صرفه‌جویی ارزی چه نقشی در بروز رانت و افزایش هزینه‌های تولید ایفا کردند

اقتصاد۲۴- در کشورهای مختلف و به‌ویژه در شرایط جنگ و اختلال در تجارت، ایده جایگزینی واردات به یک پدیده بحث‌برانگیز تبدیل شده است. طراحان این سیاست همواره بر این نقطه تأکید داشتند که می‌تواند منجر به صرفه‌جویی ارزی و بهبود صنعتی‌شدن گردد؛ با این حال، شواهد تاریخی و تجربیات اخیر در سطح جهانی نشان‌دهنده تضاد آشکاری با این ادعاهاست.

در دهه ۱۹۵۰ میلادی، شمار زیادی از اقتصاددانان بر این عقیده بودند که «جایگزینی واردات» که به معنای محدود کردن واردات کالاهای صنعتی است، بهترین رویکرد تجاری جهت تقویت فرآیند صنعتی‌شدن و رشد اقتصادی در کشورهای در حال‌ توسعه به شمار می‌آید. با این حال، تا اوایل دهه ۱۹۶۰، حتی حامیان این نگرش نیز به نتایج ناامیدکننده آن پی بردند.

این گزارش تلاش دارد تولد و افول ایده جایگزینی واردات را به‌عنوان یک نظریه اقتصادی مورد بررسی قرار دهد. جالب آنکه حامیان اولیه این ایده، در ابتدا موضعی محتاطانه اتخاذ کرده و نخستین افرادی بودند که با مراجعه به شواهد تجربی کشورها این سیاست را به چالش کشیدند.

ایده جایگزینی واردات​

علم اقتصاد توسعه در طول سال‌ها با نوسانات زیادی مواجه شده است. این روند در عناوین متعدد مقالات علمی نیز بازتاب یافته، از جمله «پیدایش، حیات و مرگ اقتصاد توسعه» (سیرز، ۱۹۷۹)، «پیدایش و زوال اقتصاد توسعه» (هیرشمن، ۱۹۸۲)، «زوال و پیدایش اقتصاد توسعه» (کروگمن، ۱۹۹۳)، «پیدایش و زوال نظریه توسعه» (لیز، ۱۹۹۶)، «پیدایش و زوال کمک‌های توسعه‌ای» (براون، ۱۹۹۷)، «پیدایش و زوال توافق واشینگتن» (گور، ۲۰۰۰) و «پیدایش و زوال ساختارگرایی اقتصادی» (لاو، ۲۰۰۵). به این لیست باید اضافه کرد مفهوم «جایگزینی واردات» را که در دهه ۱۹۵۰ به‌طور گسترده‌ای مورد توجه قرار گرفت، ولی تا میانه دهه ۱۹۶۰ از رونق افتاد.

ایده جایگزینی واردات به‌طور خاص پس از جنگ جهانی دوم شکل گرفت؛ زمانی که بسیاری از اقتصاددانان معتقد بودند کشورهای در حال‌ توسعه از لحاظ چشم‌انداز رشد اقتصادی از طریق تجارت در موقعیت ضعیفی هستند. به اختصار، حامیان این ایده بر این امر تأکید داشتند که این کشورها بایستی واردات کالاهای صنعتی را محدود کنند تا بتوانند صنایع داخلی خود را بال و پر دهند و وابستگی خود را به تجارت خارجی پایین آورند. اما تا اوایل دهه ۱۹۶۰، بی‌اعتمادی نسبت به این ایده به دلیل نتایج سیاست‌ها در کشورهایی که به چنین راهبردی روی آورده بودند، رو به افزایش بود.

این گزارش همچنین دیدگاه‌های اقتصاددانان سرشناس در دهه ۱۹۵۰ از جمله رائول پربیش، گونار میردال، آرتور لوئیس، آلبرت هیرشمن و راگنار نارکس را تحلیل می‌کند. علی‌رغم اینکه این متفکران به‌طور کلی به ایده تجارت آزاد مبتنی بر مدل‌های رقابتی از اقتصاد نئوکلاسیک انتقاد داشتند، اما نظرات متفاوتی در رابطه با جایگزینی واردات داشتند. پربیش به‌عنوان یکی از مدافعان اصلی این ایده شناخته می‌شود، اما او و دیگران از نخستین افرادی بودند که اشکالات این سیاست را در عمل شناسایی کردند، شامل:

این واقعیت که کنترل‌های وارداتی لزوماً منجر به صرفه‌جویی در ارز نمی‌شود.

نرخ‌های تعرفه‌ای حمایتی به‌طور غیرمنطقی بالا و متغیر در صنایع مختلف بودند.

تعداد زیادی شرکت کوچک و ناکارآمد تأسیس شدند که فقط بازار داخلی را پوشش می‌دادند.

در نهایت، این سیاست‌ها به موانعی برای توسعه فعالیت‌های صادراتی بدل شدند.

با وجود اذعان به ضعف در اجرای سیاست‌های جایگزینی واردات، برخی از این متفکران اولیه همچنان بر این باور بودند که در صورت پیاده‌سازی مناسب این سیاست می‌تواند سودمند باشد. شایان ذکر است که آنها هیچ اصلاح عمده‌ای در سیاست‌های تجاری کشورها که نشان‌دهنده تمایل به ترویج صادرات باشد، پیشنهاد نکردند. نیاز به چنین اصلاحاتی به نسل جدیدی از اقتصاددانان واگذار شد؛ نسلی که مطالعات تجربی چشمگیری انجام دادند تا هزینه‌های ناشی از سیاست‌های تجاری محدودکننده را شناسایی و کمی‌سازی کنند. این دسته از اقتصاددانان شامل ایان لیتل، آن کروگر، جاگدیش بهاگواتی و بلا بالاسا بودند که شروع به مستندسازی هزینه‌های اقتصادی ناشی از جایگزینی واردات کرده و مزایای رویکرد صادراتی و برون‌نگر را برمدار تجارت و توسعه به نمایش گذاشتند. این تغییر در تفکر اقتصادی از جایگزینی واردات به سمت ترویج صادرات (یا گرایش به خارج) از اوایل دهه ۱۹۶۰ شکل گرفت و بعدها به‌عنوان بخشی از آنچه جان ویلیامسون «توافق واشینگتن» نامید، تثبیت شد.

رائول پربیش و استدلال به نفع جایگزینی واردات

در دهه ۱۹۵۰ میلادی، حوزه نوپا و در حال شکل‌گیری اقتصاد توسعه بر پایه نظرات چند چهره کلیدی شامل پربیش، میردال، لوئیس، هیرشمن و نارکس بنا شده بود. گرچه آنها تا حدی با یکدیگر اختلاف نظر داشتند اما همگی بر این عقیده بودند که دستاوردهای نظریه‌های اقتصادی استاندارد بر پایه پیش‌فرض‌هایی قرار دارد که با واقعیت‌های اقتصادی کشورهای در حال‌ توسعه تطابق ندارد. لذا هرگونه نتیجه‌گیری سیاستی که بر اساس نظریه نئوکلاسیک تجارت اتخاذ می‌شد، برای این کشورها نامناسب و ناکارآمد بود. به‌طور مشخص، تصور بر این بود که استدلال سنتی به نفع تجارت آزاد مبتنی بر مدل رقابتی ایستا و پیش‌فرض‌های نئوکلاسیک است که برای کشورهای در حال‌ توسعه قابل استفاده نیست.

به عنوان مثال، نظریه مزیت نسبی چنین استنباط می‌شد که کشورهای در حال‌ توسعه در یک الگوی نامطلوب از تخصصی‌شدن و تجارت قرار دارند؛ به معنای صدور مواد اولیه و کالاهای پایه به ازای واردات کالاهای صنعتی که آنان را در فقر نگه می‌داشت. مسیر اصلی توسعه به‌ویژه در مسیر «صنعتی‌سازی» تعریف می‌شد و تمرکز بر تخصصی‌شدن در تجارت مانع از بنا نهادن پایگاه صنعتی برای کشورهای در حال‌ توسعه می‌گردید.

علاوه بر این، بر اساس استدلال پربیش و هانس سینگر، صادرکنندگان محصولات اولیه با روند نزولی پایدار در «نسبت مبادله» خود مواجه خواهند شد؛ امری که آنان را ناگزیر می‌کرد حجم بیشتری از کالاها را صادر کنند تا در مقابل، مقدار کمتری از کالاها را وارد کنند. این واقعیت که قیمت‌های بازار به تخصیص درست منابع منجر نخواهد شد، به این دلیل بود که دستمزدهای بالای بخش صنعت (نسبت به بخش کشاورزی و ابتدایی) نشان می‌داد که این صنعت از نقطه بهینه اجتماعی فراتر بوده و به مداخله گسترده دولت نیاز داشت. این بستر به‌عنوان زمینه‌ای برای شکل‌گیری ایده جایگزینی واردات به‌عنوان یک سیاست تجاری برای کشورهای در حال‌ توسعه عمل می‌کرد.

اصطلاح «جایگزینی واردات» به معنای جایگزینی کالاهای صنعتی وارداتی با تولید داخلی آنها، شامل هر دو جنبه توصیفی و تجویزی بود. این واژه نه تنها نشانه‌ای از رویدادهای طبیعی بود که با افزایش توان تولید کالاهای صنعتی در داخل کشور رخ می‌داد، بلکه همچنین به‌عنوان دستوری برای سیاست‌گذاری‌های مناسب از سوی دولت تلقی می‌شد. تصور حرکت طبیعی به سمت رشد اقتصادی از طریق جایگزینی واردات، با ایده کنترل عمدی واردات به‌منظور تقویت رشد اقتصادی تفاوتی معنادار دارد.

این گزارش بیشتر به جنبه تجویزی تأکید دارد و می‌کوشد دریابد چرا چنین سیاست‌های تجاری برای کشورهای در حال‌ توسعه در آن زمان مطلوب به شمار می‌رفت. پربیش و برخی دیگر در ابتدا ایده جایگزینی واردات را بر پایه‌ای محصور مطرح کردند؛ نه به‌عنوان ابزاری برای کاهش کل واردات، بلکه به‌عنوان راهی برای تغییر نوع واردات از «کالاهای مصرفی» به «کالاهای سرمایه‌ای». دلیل این رویکرد این بود که اکثر کشورهای در حال‌ توسعه پس از جنگ جهانی دوم با کمبود شدید ارز خارجی مواجه بودند.

هدف این بود که هزینه‌کرد ارز کمیاب برای واردات کالاهای مصرفی غیرضروری را کاهش و منابع موجود را به سمت واردات کالاهای سرمایه‌ای حیاتی هدایت نمایند. درحالی‌که واردات کالاهای مصرفی می‌توانست به‌وسیله تولید داخلی جبران شود، تولیدکنندگان داخلی فاقد فناوری لازم برای تولید کالاهای سرمایه‌ای بودند و لذا این اقلام همچنان باید وارد می‌شدند.

حامیان جایگزینی واردات هرگز به‌طور دقیق درمورد سیاست‌های خاصی که می‌توانست این هدف و سایر اهداف حمایتی از صنایع نوپا را به بهترین شکل محقق کند، بحث نکردند؛ اگرچه به نظر می‌رسید از ابزارهایی نظیر تعرفه‌های گمرکی، صدور مجوزهای وارداتی، نرخ‌های ارز چندگانه و تخصیص دولتی ارز خارجی حمایت می‌کردند. با این حال، ایده جایگزینی واردات بیشتر از هر شخصیت دیگر به رائول پربیش مرتبط است؛ او نخستین دبیر اجرایی کمیسیون اقتصادی سازمان ملل برای آمریکای لاتین (ECLA) از سال‌های ۱۹۴۹ تا ۱۹۶۳ و نخستین دبیرکل کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل متحد (UNCTAD) در سال‌های ۱۹۶۴ تا ۱۹۶۹ بود.

او دلایل مشخصی را برای عدم بهره‌مندی کشورهای در حال‌ توسعه از تقسیم کار موجود در سطح جهانی ارائه کرد. نظریات او به شکل‌گیری اندیشه‌های مختلفی از جمله ناهمسانی در نظام اقتصادی جهانی، مبادله نابرابر بین مرکز و پیرامون و نظریه‌های وابستگی و… انجامید.

دیدگاه سایر اقتصاددانان توسعه

در دهه ۱۹۵۰، حوزه اقتصاد توسعه تحت سلطه گروه کوچکی از متفکران برجسته بود که شامل پربیش، میردال، نارکس، لوئیس و هیرشمن می‌شدند. این افراد نیز مانند پربیش نسبت به نظریه‌های آزمون‌پسند تجارت آزاد تردید داشتند، اما دیدگاه‌های آنها درباره جایگزینی واردات به طرز شگفت‌انگیزی متفاوت و متنوع بود.

گونار میردال: میردال استدلال می‌کرد که «نیروهای بازار آزاد» در عرصه بین‌المللی تمایل دارند به‌جای کاهش، نابرابری‌های اقتصادی میان کشورهای توسعه‌یافته و در حال‌ توسعه را تشدید کنند. وی معتقد بود کشورهای توسعه‌نیافته نمی‌توانند برای رشد به بازار آزاد اتکا کنند و ضرورت دارد که دولت مداخله کند. میردال بر این نکته تأکید داشت که بازار نمی‌تواند به‌درستی منابع ارزی کمیاب را تخصیص دهد و بنابراین مقامات دولتی باید دخالت کنند تا «اجازه ورود آزادانه به کالاهای سرمایه‌ای داده شود، درحالی‌که واردات کالاهای مصرفی، به‌ویژه کالاهای لوکس، به شدت محدود شود». اما او به شدت نسبت به خطرات بوروکراسی و کنترل‌های دولتی و همچنین بروز فساد و پارتی‌بازی در نهادهای دولتی هشدار می‌داد.

راگنار نارکس: نارکس بر مشکلات ساختاری مانند پس‌انداز پایین و اندازه بازار کوچک در کشورهای فقیر متمرکز بود. اگرچه او به‌تنهایی نمی‌پذیرفت که تجارت خارجی می‌تواند به‌عنوان محور اصلی توسعه عمل کند، اما نگاهش به جایگزینی واردات محافظه‌کارانه بود. او هشدار می‌داد که سیاست‌های محدودکننده واردات نباید به شیوه‌ای افراطی اجرا شوند که به پس‌انداز و درآمد واقعی آسیب برسانند. او معتقد بود محدودیت‌های وارداتی در چهارچوب «سرمایه‌گذاری داخلی متوازن» می‌تواند مفید باشد، اما اثرات منفی آنها بر رفاه واقعی و پس‌انداز نباید مغفول بماند.
او همچنین به برخی نویسندگانی که فقط واردات را مقصر عقب‌ماندگی کشور خود می‌دانستند، انتقاد می‌کرد و نادیده می‌گرفتند که واردات (خصوصاً کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای) می‌تواند محرک صنعتی‌شدن به شمار آید نه عامل ضعف آن.

آرتور لوئیس: لوئیس که به خاطر مدل توسعه اقتصادی‌اش با «عرضه نامحدود نیروی کار» مشهور است، بر انتقال نیروی کار اضافی از کشاورزی سنتی به صنعت مدرن تأکید داشت. از منظر او، صنعتی‌سازی برای شکستن بن‌بست رکود اقتصادی ضروری بود؛ در عین حال، موضع او درباره صادرات و رقابت‌پذیری نسبتاً متعادل بود و بر ضرورت ارتباط با بازارهای جهانی و ترویج تولیدات مناسب برای صادرات تأکید داشت.

آلبرت هیرشمن: هیرشمن نظریه «توسعه نامتوازن» و اهمیت حیاتی «پیوندها» را معرفی کرد. او بر این باور بود که انتخاب استراتژیک صنایع باید بر اساس میزان پیوندهای پیشین و پسینی که با دیگر بخش‌های اقتصاد برقرار می‌کنند، انجام گیرد. از دید هیرشمان، جایگزینی واردات یک فرآیند طبیعی و پویا است که از تولید کالاهای نهایی مصرفی آغاز می‌شود و به‌طور تدریجی به سمت تولید کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای پیش می‌رود. به‌طور کلی، این متفکران اولیه توسعه گرچه مدل‌های سنتی تجارت آزاد را ناکافی می‌دانستند، اما نخستین پیشگامان یا به‌طور کورکورانه در نپذیرفتن بستن اقتصاد یا حمایت‌گرایی بی‌حساب نبودند؛ بلکه جایگزینی واردات را یک راه‌حل موقتی برای غلبه بر موانع ساختاری اولیه در نظر می‌گرفتند.

رشد بدبینی نسبت به جایگزینی واردات در عمل

تا اواسط دهه ۱۹۶۰، نتایج قابل مشاهده اجرای سیاست‌های جایگزینی واردات در کشورهای مختلف نشان‌دهنده وجود اختلاف عمیق بین انتظارات اولیه و واقعیت‌های اقتصادی بود. تجربیات کشورهای گوناگون نشان داد که این سیاست‌ها با چالش‌هایی بنیادی و پیامدهای ناخواسته‌ای روبرو شده‌اند که از مهم‌ترین آنها می‌توان به نکات زیر اشاره کرد:

شکست در صرفه‌جویی ارزی: با وجود هدف اصلی حامیان این سیاست که هدایت منابع ارزی محدود به سمت کالاهای سرمایه‌ای بود، کنترل‌های وارداتی نتوانسته بودند به‌طور پایدار ارز خارجی را حفظ کند. دلیل این موضوع آن بود که صنایع داخلی که ایجاد شده یا از آنها حمایت شده بودند، به شدت به واردات مواد اولیه، قطعات واسطه‌ای و تجهیزات از خارج وابسته بودند و از این رو، نیاز ارزی کشور دچار دگرگونی شد.

ساختار تعرفه‌ای متناقض و غیرمنطقی: نرخ‌های تعرفه حمایتی در میان صنایع گوناگون با نرخی بالا، نامتوازن و فاقد نظام منطقی تعیین شده بودند. این امر به تخصیص نادرست منابع و بروز رانت اقتصادی انجامید.

ظهور بنگاه‌های کوچک، انحصارطلب و ناکارآمد: این سیاست‌ها به‌جای ایجاد صنایع رقابت‌پذیر در سطح جهانی، کارخانه‌ها و بنگاه‌های کوچک و محلی را به وجود آورد که تحت حمایت تعرفه‌ها مشغول به کار بودند. این شرکت‌ها به دلیل عدم رقابت جدی داخلی یا بین‌المللی، هیچ انگیزه‌ای برای کاهش هزینه‌ها، نوآوری و افزایش بهره‌وری نداشتند و در نتیجه، منجر به شکل‌گیری یا تقویت انحصارات داخلی گشتند.

تبدیل سیاست‌ها به موانعی برای صادرات: ترکیب ساختار به وجود آمده، نظیر نرخ‌های ارزی واقعی بالا و هزینه‌های تولید داخلی بالا، عملاً فعالیت‌های صادراتی کالاهای صنعتی و غیرسنتی را به کاری غیرسودآور تبدیل کرد و به‌جای کمک به توسعه تجارت، به مانعی جدی در برابر ترویج صادرات بدل شد. با دستیابی به چنین شواهد عینی از ناکارآمدی‌ها در سطح ملی، پرسش جدی در میان اقتصاددانان مطرح شد که آیا ناکامی در اجرای صحیح سیاست‌ها بوده یا خود ایده جایگزینی واردات اساساً بی‌اساس بوده است.

پژوهش‌های تجربی نسل جدید

در دهه ۱۹۵۰، اقتصاددانان تجارت بین‌الملل به‌طور مستقیم به انتقاد از ایده جایگزینی واردات نپرداختند، یا به بررسی شکست‌های بالقوه آن نپرداختند. در سخنرانی‌های مهمی که در مورد تجارت و توسعه طی آن دهه ایراد شد، جیکوب واینر (۱۹۵۲) و گوتفرید هابرلر (۱۹۵۹) تأکید کردند که نظریه مزیت نسبی هنوز برای کشورهای در حال‌ توسعه معتبر است. به‌جای تمرکز بر ایده جایگزینی واردات، آنها از این ادعا که کشورهای در حال‌ توسعه به‌طور تدریجی با وخامت رابطه مبادله خود مواجه هستند یا از بیکاری قابل توجهی رنج می‌برند، انتقاد کردند.

با وجود رو شدن کاستی‌ها و ناکارآمدی‌های سیاست جایگزینی واردات در عمل، برخی از متفکران نسل اول و نظریه‌پردازان هنوز بر این باور بودند که این رویکرد در صورت پیاده‌سازی «صحیح» می‌تواند مفید باشد. نکته جالب این است که آنها خواستار اصلاحات بنیادین در سیاست‌های تجاری یا گذار به سمت رویکرد ترویج صادرات نشدند. بار سنگین نیاز به چنین اصلاحاتی بر دوش نسل جدیدی از اقتصاددانان افتاد؛ نسلی که مسئول انجام پژوهش‌های تجزیه و تحلیل عمیق بودند که هزینه‌های پنهان و جدی ناشی از سیاست‌های تجاری محدودکننده را شناسایی و تحلیل کردند. این اقتصاددانان برجسته شامل آن کروگر، جاگدیش بهاگواتی و بلا بالاسا بودند.

این پژوهشگران با اجرای مطالعات میدانی و مقایسه‌ای گسترده (به‌ویژه پروژه‌هایی که برای سازمان‌هایی همچون بانک جهانی و سازمان همکاری و توسعه اقتصادی OECD انجام شد)، شروع به مستندسازی دقیق هزینه‌های اقتصادی ناشی از جایگزینی واردات کردند. آنها نشان دادند که حمایت‌های تعرفه‌ای و کنترل‌های ارزی چه هزینه‌های اجتماعی، رانت‌خواری و تخصیص ناکارآمد منابع را به اقتصاد کشورهای در حال‌ توسعه تحمیل کرده‌اند. در عوض، این تحقیقات مزایای قابل‌توجه رویکرد برون‌نگرتر و صادرات‌محور را به‌وضوح نشان دادند.

تغییر نگاه عمومی اقتصاددانان از جایگزینی واردات به سمت ترویج صادرات (یا گرایش به خارج) از اوسط دهه ۱۹۶۰ آغاز شد و بعدها تحت عنوان جزئی از آنچه جان ویلیامسون «توافق واشینگتن» نامید، تجسم یافت. با انتشار این شواهد تجربی و علمی، رویکرد جایگزینی واردات به‌عنوان یک استراتژی کلان اقتصادی و توصیه‌های سیاستی به‌طور کلی در جامعه دانشگاهی و علمی از اعتبار افتاد؛ با این وجود همان‌طور که اقتصاددانانی نظیر آرویند پاناگاریا اشاره کرده‌اند، این سیاست همچنان در دنیای واقعی و در میان دولت‌ها ادامه یافت.

در نهایت چه شد؟

بررسی سیر ظهور و افول ایده جایگزینی واردات نشان می‌دهد که چگونه یک نظریه اقتصادی غالب در دوران پس از جنگ جهانی دوم، تحت‌تأثیر شواهد تجربی و واقعیت‌های عملی به تحول و سپس طرد تبدیل گردید. در حالی که چهره‌های برجسته نسل اول اقتصاد توسعه (مانند رائول پربیش، گونار میردال و دیگران) به منظور رهایی کشورهای در حال‌ توسعه از تله وابستگی به مواد اولیه و بهبود بهره‌وری اقتصادی، به طرح و حمایت مشروط از جایگزینی واردات اقدام کردند، اما اجرای عملی این سیاست‌ها در کشورها منجر به نتایج ناخواسته‌ای چون ظهور صنایع تک‌محور و ناکارآمد، بحران‌های ارزی ناشی از واردات مواد اولیه و ایجاد موانع جدی بر سر راه توسعه صادرات گردید.

با این وجود، فاصله میان نظریه‌های اولیه و عملکرد اجرایی باعث شد نسل جدیدی از اقتصاددانان (همچون ایان لیتل، آن کروگر، جاگدیش بهاگواتی و بلا بالاسا) با هدف مستند کردن هزینه‌های سیاست‌های حمایتی، پژوهش‌های تجربی دقیقی انجام دهند. این تلاش‌های علمی در نهایت به تغییر نگرش فکری در اقتصاد توسعه از «جایگزینی واردات» به سمت «توسعه صادرات و رویکرد برون‌نگر» منجر شد؛ تغییراتی که بعداً پی‌ریزی‌کننده اصلاحات اقتصادی گسترده و اصولی همچون «توافق واشینگتن» در دهه‌های آینده شد.