بررسی جزئیات طرح 16 ماده‌ای ساماندهی تنگه هرمز در مجلس شورای اسلامی
«طرح اقدام راهبردی تأمین امنیت و پیشرفت پایدار تنگه هرمز و خلیج فارس» یکی از برنامه‌هایی است که پس از جنگ تحمیلی سوم در مجلس شورای اسلامی و در پی ارائه مجموعه‌ای از پیشنهادها و طرح‌ها توسط نمایندگان در مورد مدیریت، حاکمیت، تأمین امنیت و نظم‌دهی به ترددها در تنگه هرمز تدوین شد.
پس از جنگ تحمیلی سوم، چندین طرح و پیشنهاد مختلف درباره مدیریت تنگه هرمز در مجلس مطرح گردید. در جلسه‌ای که در فروردین 1405 با حضور علی نیکزاد، نایب‌رئیس مجلس، طراحان این طرح‌ها، کارشناسان مرکز پژوهش‌ها و معاون حقوقی مجلس برگزار شد، ابعاد حقوقی، امنیتی، اقتصادی و زیست‌محیطی موضوع مورد بررسی قرار گرفت و تصمیم بر آن شد که این طرح‌ها در چارچوب یک طرح جامع‌تر جمع‌آوری شوند.
در این راستا چند پیشنهاد از سوی کمیسیون‌های امنیت ملی، عمران، امور داخلی کشور و تعدادی از نمایندگان ارائه شد و در ادامه تلاشهایی صورت گرفت تا این پیشنهادات با نظرات وزارت امور خارجه و سایر نهادها ادغام شود. در نهایت، بررسی این موضوع به کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی واگذار گردید.
طرح در چه زمانی به صورت رسمی در مجلس مطرح شد؟
این طرح با عنوان کامل «طرح اقدام راهبردی تأمین امنیت و پیشرفت پایدار تنگه هرمز و خلیج فارس» در جلسه علنی مجلس در شامگاه دوشنبه، 22 تیر 1405 به تصویب رسید.
سمیه رفیعی، عضو هیأت‌رئیسه مجلس، در جلسه علنی 22 تیرماه این طرح را به صحن مجلس معرفی کرد. این جلسه، نخستین جلسه علنی مجلس پس از حدود پنج ماه وقفه در برگزاری جلسات بود و طبق آئین‌نامه، این طرح برای بررسی به کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی ارجاع شد.
طرح چه زمان به کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی ارسال شد؟
بر اساس این گزارش، کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی به عنوان کمیسیون اصلی بررسی‌کننده این طرح انتخاب گردید. همزمان، طرح نیز به کمیسیون‌های عمران و امور داخلی کشور و شوراها برای بررسی تخصصی ارسال شد.
در مردادماه، جلسه اصلی کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی برای بررسی این طرح برگزار گشت. در این جلسه، نظریات نمایندگان دستگاه‌های مختلف و نظرات شفاهی و کتبی نهادهای مرتبط مورد بررسی قرار گرفت و در نهایت، کلیات طرح به‌طور unanimous تصویب شد.
چرا تعداد مواد این طرح از 14 به 16 افزایش یافت؟
در روزهای ابتدایی بررسی جزئیات، طرح به‌عنوان طرحی شامل 14 ماده ارائه شده بود. برای نمونه، پیش‌بینی شده بود که طرح شامل 14 ماده است و کمیسیون‌های تخصصی مشغول بررسی این مواد هستند.
ولی در حین بررسی و پس از اعمال اصلاحات و الحاقات، ساختار طرح دستخوش تغییراتی شد و در نهایت کمیسیون امنیت ملی در 5 مهر 1405 از تصویب ماده 16 به‌عنوان آخرین ماده خبر داد. بنابراین، نسخه‌ای که در کمیسیون امنیت ملی مورد بررسی قرار گرفت، 16 ماده داشت.
بررسی ماده به ماده طرح در کمیسیون امنیت ملی
ماده 1 — ایجاد سازوکار مدیریت و نظارت بر تردد شناورها
مرکزیت ماده اول بر ایجاد یک سازوکار حقوقی برای مدیریت تردد شناورها در تنگه هرمز تمرکز دارد که به دسته‌بندی‌هایی مانند راهنمایی ناوبری، نظارت بر ورود و خروج شناورها، کنترل و پایش تردد دریایی، ارائه خدمات ایمنی و زیست‌محیطی و تعیین ضوابط لازم برای عبور شناورها و نقش نیروهای مسلح در تأمین امنیت تنگه می‌پردازد.
در واقع، ماده 1 را می‌توان به‌عنوان پایه‌گذار یک نظام مدیریت ایرانی برای تردد دریایی در تنگه هرمز قلمداد کرد که موضوع مورد بحث، از صرف «حفاظت نظامی» فراتر رفته و حوزه‌هایی از جمله ناوبری، ایمنی، محیط زیست و خدمات دریایی را در بر می‌گیرد.
ماده 2 — توسعه زیرساخت‌ها و خدمات دریایی
محور دوم این طرح، زیرساخت‌های لازم برای مدیریت و ارائه خدمات به شناورهای عبوری را مدنظر دارد که توسعه زیرساخت‌های بندری و دریایی و ایجاد سامانه‌های مورد نیاز جزء وظایف دولت و نهادهای ذی‌ربط در نظر گرفته شده است تا دولت زیرساخت‌های ضروری را در چارچوب وظایف سازمان بنادر و دریانوردی فراهم سازد.
بنابراین، فلسفه وجودی ماده 2 صرفاً نظامی نیست؛ هدف آن توسعه یک زیرساخت خدماتی ـ اقتصادی در اطراف تنگه هرمز است تا ایران قادر باشد بخشی از خدمات مورد نیاز کشتی‌های عبوری را به صورت مستقیم ارائه دهد.
ماده 3 — دریافت هزینه بابت خدمات ارائه‌شده
این ماده به‌عنوان یکی از بخش‌های کلیدی اقتصادی طرح به شمار می‌رود که بر اساس توضیحات رسمی حسن قشقاوی، سخنگوی کمیسیون امنیت ملی، مقرر می‌دارد که از کشتی‌های کشورهای مجاز به عبور به خاطر خدمات ارائه‌شده هزینه اخذ گردد. این خدمات شامل ناوبری، خدمات محیط‌زیستی، سوخت‌رسانی در شرایط خاص، خدمات بیمه‌ای، خدمات ایمنی و سایر خدمات مرتبط می‌شود.
نکته مهم این است که طبق اظهارات قشقاوی، پرداخت می‌تواند به‌صورت ریال یا ارزی که جمهوری اسلامی ایران تعیین می‌کند، صورت پذیرد.
از نظر اهمیت اقتصادی ماده 3، باید گفت که این طرح در واقع تلاش می‌کند تا ارتباط ایران با تردد کشتی‌ها را به یک رابطه امنیتی ـ خدماتی ـ اقتصادی تبدیل کند، به گونه‌ای که اگر ایران خدمات خاصی ارائه می‌دهد، دریافت هزینه برای آن نیز تحت نظارت قانون مطرح شود.
ماده 4 — سازوکار تعیین تعرفه‌ها
ماده 4 باید در کنار ماده 3 تحلیل شود زیرا ماده 3 به اصل دریافت هزینه می‌پردازد، در حالی که ماده 4 به چگونگی تعیین تعرفه‌ها و روش‌های اجرایی مرتبط است.
تعیین تعرفه‌های خدمات و بیمه و طراحی آیین‌نامه اجرایی در این راستا مورد توجه قرار گرفته است، بنابراین ساختار کلی این دو ماده به گونه‌ای است که ماده 3 خدمات قابل ارائه و هزینه آنها را مشخص می‌کند و ماده 4، تعرفه‌ها و سازوکار تعیین و اجرای این هزینه‌ها را تشریح می‌کند.
ماده 5 — بیمه و تضمین مالی شناورها
در حین بررسی این ماده، موضوع بیمه شناورهای عبوری به صورت مشخص در کمیسیون امنی ملی مطرح گردید و تبصره 2 ماده 5 نیز تصویب شد که طبق آگهی سخنگوی کمیسیون، به الزام برای دریافت ضمانت‌نامه بانکی و بیمه در برابر خطرات احتمالی تردد اشاره دارد.
این ماده تاکید می‌کند که عبور یک کشتی تنها با پرداخت هزینه خدمات به پایان نمی‌رسد؛ بلکه لازم است برای خسارت‌ها و خطرات احتمالی ناشی از تردد نیز پشتوانه مالی و بیمه‌ای وجود داشته باشد. این موضوع می‌تواند شامل خسارت به زیرساخت‌ها، حوادث دریایی و آسیب‌های زیست‌محیطی و مسئولیت‌های مالی ناشی از تخلفات و سایر خطرات مرتبط با تردد باشد.
ماده 6 — آیین‌نامه و تعیین تعرفه‌های خدماتی و بیمه‌ای
ماده 6 به ایجاد سازوکار و آیین‌نامه اجرایی لازم برای تعیین تعرفه‌های خدماتی و بیمه‌ای می‌پردازد. از این رو، ماده 6 به‌عنوان مکمل مستقیم مواد 3 و 5 عمل می‌کند؛ چرا که ماده 3 به تعیین هزینه برای خدمات می‌پردازد و ماده 5، الزامات بیمه‌ای و ضمانت‌های مالی را مشخص می‌کند و در نهایت، ماده 6، سازوکار اجرایی و تعرفه‌های مربوط به این خدمات و بیمه را تعیین می‌نماید.
این ساختار نشان می‌دهد که طرح صرفاً به دنبال تعریف یک «حق عبور» نیست، بلکه به طراحی یک چارچوب خدماتی و مالی برای مدیریت تردد دریایی می‌پردازد.
ماده 7 — پرداخت غرامت جنگی
یکی از مهم‌ترین احکام اقتصادی ـ حقوقی این طرح در ماده 7 در نظر گرفته شده است که در آن به کشورها، نهادها و اشخاص حقیقی و حقوقی که در دوران جنگ به جمهوری اسلامی ایران خسارتی وارد کرده‌اند، اشاره شده و اعلام می‌شود که آنها باید برای پرداخت غرامت به توافقی با دولت جمهوری اسلامی ایران دست یابند. از این‌رو، عبور از تنگه برای مشمولین این ماده به موضوع پرداخت غرامت مرتبط شده است.
ماده 8 — «تقویت همبستگی کشورهای حوزه خلیج فارس و ارتقای صلح و توسعه پایدار منطقه‌ای»
بر اساس این ماده، وزارت اقتصاد موظف است، در همکاری با وزارت امور خارجه، صندوق بازسازی و توسعه خلیج فارس را تأسیس کند. منابع این صندوق از محل غرامت‌های جنگی پرداختی به ایران و سایر کشورهای عضو و همچنین از سرمایه‌گذاری‌های سایر کشورها تأمین می‌گردد و قرار است منابع صندوق، برای بازسازی و توسعه ایران و کشورهای عضو به کار رود.
ماده 9 — ممنوعیت عبور تحریم‌کنندگان و اقدامات خصمانه
حسن قشقاوی، سخنگوی کمیسیون امنیت ملی، درباره این ماده اظهار داشت که بر اساس این مصوبه، هر کشور یا شخص حقیقی و حقوقی که علیه جمهوری اسلامی ایران تحریم یکجانبه وضع کند یا اقدام خصمانه انجام دهد، به ممنوعیت عبور از تنگه هرمز مواجه خواهد شد.
در این راستا، سازوکار مشخصی برای تشخیص اقدامات خصمانه و شناسایی کشورهای تحریم‌کننده، نهادها، شرکت‌ها و مؤسساتی که دارایی‌های ایران را مسدود کرده‌اند، در نظر گرفته شده است.
ماده 10 — کنترل زیرساخت‌های ارتباطی و فناوری اطلاعات
طبق این ماده، راه‌اندازی، بهره‌برداری و توسعه زیرساخت‌های شبکه‌های ارتباطی و فناوری اطلاعات، شامل فیبر نوری، در محدوده تنگه هرمز منوط به اخذ مجوز از مراجع ذی‌صلاح جمهوری اسلامی ایران خواهد بود.
همچنین برای اجرای این ماده، تهیه آیین‌نامه اجرایی پیش‌بینی شده است که باید حداکثر سه ماه پس از لازم‌الاجرا شدن قانون مورد اشاره، به وسیله وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح با همکاری وزارت ارتباطات، وزارت راه و شهرسازی و ستاد کل نیروهای مسلح تهیه و به تصویب هیأت وزیران برسد.
ماده 11 — نحوه هزینه‌کرد درآمدهای حاصل از قانون
ماده 11 به چگونگی تخصیص درآمدهای حاصل از اجرای قانون اشاره دارد، به‌طوری‌که درآمدهای حاصل از این قانون، به غیر از بودجه مصوب سالیانه، به‌صورت صددرصدی تخصیص یافته و مصارف مشخصی از جمله معیشت مردم، تقویت بنیه دفاعی کشور، توسعه زیرساخت‌های کشور و ترجیح استان‌های درگیر جنگ و تقویت معیشت نیروهای مسلح را شامل می‌شود.
ماده 12 — الزام استفاده از نام «خلیج فارس»
براساس این ماده، استفاده از عنوان کامل «خلیج فارس» در موارد زیر الزامی خواهد بود:
مذاکرات؛ معاهدات؛ توافقات؛ انتشارات؛ اسناد مربوطه؛ مکالمات مرتبط با شناورها و ناوگان‌ها.
به‌عبارت دیگر، این طرح تنها به مدیریت امنیتی و اقتصادی تنگه هرمز محدود نمی‌شود و همچنین یک حکم مشخص درباره نحوه استفاده از نام رسمی «خلیج فارس» در اسناد و مکالمات مرتبط با تردد دریایی را در بر دارد.
ماده 13 — ضمانت اجرای مقررات تردد شناورها
در جریان بررسی‌های نهایی، ماده 13 به مقررات مربوط به عبور شناورها و ضمانت اجرای آن مرتبط گردید. در گزارش‌های منتشر شده درباره این ماده، اصل این است که تردد شناورها باید بر اساس ضوابط و مقررات تعیین‌شده از سوی جمهوری اسلامی ایران انجام شود و در صورت عدم رعایت این مقررات، ضمانت‌های اجرایی مقرر در طرح به اجرا در خواهد آمد.
ماده 14 — مسئولیت اشخاص و دستگاه‌های اجرایی
در ساختار نهایی این طرح، برای اجرا و جلوگیری از عدم اجرا یا اجرای ناقص احکام آن، تعدادی ضمانت اجرایی برای مسئولین و اشخاص مسئول پیش‌بینی شده است.
ماده 15 — سازوکار نظارت بر اجرای قانون
در ساختار نهایی طرح، ماده 15 به سازوکار نظارت بر اجرای قانون اختصاص دارد. هدف این ماده، تأسیس سازوکار گزارش‌دهی و نظارت مداوم بر اجرای ضوابط جدید در حوزه مدیریت تنگه هرمز است.
ماده 16 — برتری قانون جدید بر مقررات مغایر
آخرین مرحله بررسی طرح در کمیسیون امنیت ملی در 5 مهر 1405 به انجام رسید که حسن قشقاوی، سخنگوی کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی اعلام کرد در جلسه عصر آن روز، ماده 16 به‌عنوان آخرین ماده بررسی و تصویب شد.
مضمون ماده 16 چنین است:
پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون، نظام حاکم بر محدوده تنگه هرمز تحت پیروی این قانون خواهد بود و تمامی قوانین و مقررات مغایر با آن در خصوص تنگه هرمز لغو خواهند شد. بنابراین، ماده 16 در واقع حکم نهایی و «حاکم‌کننده» بر این طرح را تشکیل می‌دهد؛ به عبارتی، قانون جدید قرار است به عنوان مبنای حقوقی نظام حاکم بر محدوده تنگه هرمز تلقی گردد.
این طرح در طی مراحل بررسی مجلس چندین بار دستخوش تغییر گردید؛ نسخه اولیه شامل 14 ماده بود، اما در ادامه در کمیسیون امنیت ملی به 16 ماده توسعه یافت. در 6 مهر 1405، ماده 16 تصویب شده، اما برای تبدیل این طرح به قانون، هنوز نیاز به تصویب در صحن علنی مجلس و گذر از مراحل شورای نگهبان وجود دارد. ممکن است در فرآیند تقنین، برخی کلمات و عبارات این طرح دستخوش تغییرات جزئی شوند که مصوبه نهایی آن به موقع منتشر خواهد شد.
