چرا تدابیر پیشگیرانه برای تخلفات بانک آینده اتخاذ نشده است؟

سید مهدی موسوی شهری در مقاله‌ای تحت عنوان «انحلال بانک آینده و نیاز به اصلاح دستورالعمل‌های نظارتی و پیگیری حقوق عمومی» به ایسنا اعلام کرده‌است:

اخبار مربوط به انحلال بانک آینده که به تازگی منتشر شده و مدیریت و نظارت کامل آن به بانک ملی واگذار شده، اگر چه دل‌سوزانه است، اما سوءاستفاده‌ها و تخلفات مختلف در این بانک به همراه اعطای وام‌های کلان به مدیران و سهامداران خاص و انباشت ثروت از جیب مردم، مسأله‌ای نبوده که از منظر عمومی پنهان مانده باشد و بسیاری از شهروندان از آن آگاه بوده‌اند. من قصد ندارم عملکرد بانک آینده و مدیران آن را مورد نقد قرار دهم زیرا این بانک اکنون به تاریخ پیوسته است و قرار است که بانک ملی و بانک مرکزی (در واقع ملت ایران) بار سوءاستفاده‌های مدیران و وابستگان به بانک آینده را به دوش بکشند.

این واقعیت وجود دارد که سهامداران بانک آینده و افرادی که به‌طور مستقیم از عملکرد این بانک و مدیرانش آسیب دیده‌اند، می‌توانند با اثبات عناصر مادی و معنوی جرایم به استناد ماده ۲۵۸ لایحه قانونی اصلاح قسمتی از قانون تجارت یا حتی بر اساس قانون اخلال در نظام اقتصادی از سوءاستفاده‌کنندگان شکایت کیفری کنند و در این زمینه هیچ شکی وجود ندارد. با این حال، رویدادهایی که در بانک آینده به وقوع پیوسته، اگر چه جنبه خصوصی دارد، به لحاظ عمومی نیز دارای اهمیت است و بر اساس مواد ۸ و ۱۱ قانون آیین دادرسی کیفری، قابلیت تعقیب از سوی دادستانی را دارد. به جرأت می‌توان گفت که این موضوع به حقوق عامه (که خود حیطه‌ای گسترده‌تر از حقوق عمومی است) آسیب رسانده است.

بدیهی است که با لحاظ جوانب عمومی احتمالی جرائم مرتبط با اقدامات مدیران بانک آینده، تمامی افرادی که به‌طور مستقیم یا غیر مستقیم تحت تأثیر عملکرد این بانک و مدیرانش قرار گرفته‌اند، انتظار دارند قوه قضاییه روشن‌سازی کند که اولین مورد تخلف مدیران بانک آینده در چه زمانی رخ داده و چه اقداماتی در این ارتباط طبق ماده ۱۱ قانون آیین دادرسی کیفری و مواد ۲ و ۵ دستورالعمل نظارت و پیگیری حقوق عامه، انجام شده است؟ به عبارتی، لازم است مردم به وضوح بدانند که طبق ماده ۱۱ قانون آیین دادرسی کیفری و به‌ویژه بر اساس دستورالعمل نظارت و پیگیری حقوق عامه که توسط رئیس قوه قضاییه در تاریخ سوم بهمن ۱۳۹۷ تصویب و ابلاغ شده، چه اقداماتی برای پیشگیری از سوءاستفاده از اموال و وجوه عمومی جهت منافع شخصی مدیران انجام شده‌است؟

وی ادامه داد: تمامی اشخاص حقیقی و حقوقی که در دستورالعمل نظارت و پیگیری حقوق عامه مصوب سوم بهمن ۱۳۹۷ مسئول شناخته شده‌اند، باید توضیح دهند که در صورت عدم به‌کارگیری به‌موقع از اختیارات فراوان موجود در این دستورالعمل، دلیل و انگیزه تأخیر چه بوده است؟ چرا هیچ اقدام پیشگیرانه‌ای در زمان اولین تخلف بانکی و سوءاستفاده از اموال عمومی به نفع مقاصد شخصی مدیران و افراد مشخص به عمل نیامده است؟ چرا تاکنون، تمامی مراجع و افراد ذکر شده در این تصویب‌نامه از اختیارات خود برای اعلام جرم و پیگیری سوءاستفاده‌های مرتبط با بانک آینده بهره‌برداری نکرده‌اند؟ لازم به یادآوری است که اگر افراد و نهادهای ذکر شده در این دستورالعمل، از اختیارات خود طبق مواد ۲ و ۵ برای مقابله با سوءاستفاده‌کنندگان بانک آینده استفاده کرده‌اند، قوه قضاییه موظف است اطلاع‌رسانی کند تا هرگونه شائبه از اذهان عمومی برطرف گردد. عدم اعلام به ‌موقع تخلف (یا هر یک از موارد مذکور در ماده ۲ و ۵ دستورالعمل) علیه سوءاستفاده‌کنندگان بانک آینده، نشان‌دهنده نیاز به اصلاح و بازنگری در دستورالعمل نظارت و پیگیری حقوق عامه مصوب سوم بهمن ۱۳۹۷ است.

برای روشن شدن این موضوع، اگر بخش‌هایی از این دستورالعمل به‌درستی و به‌موقع اجرا شوند، بسیاری از تضییع‌های حقوق عمومی قابل جلوگیری خواهند بود. طبق بند ۲ ماده ۱۵۶ قانون اساسی، نخستین دستورالعمل مربوط به نظارت و پیگیری حقوق عامه در تاریخ ۱۷ فروردین ۱۳۹۵ در دوران دادستانی کل کشور مرحوم حجت الاسلام رئیسی، در دو فصل مجزا به تصویب رسید: فصل اول وظایف دادستان‌ها در امور داخلی و فصل دوم اختیارات دادستان کل کشور در پیگیری دعاوی خارجی و بین‌المللی. با این حال، از آنجا که این دستورالعمل به دلیل نواقص اجرایی به درستی عمل نکرد، نیاز به تصویب دستورالعمل جدیدی با اختیارات گسترده برای دادستان کل کشور و تمامی دادستان‌های عمومی و انقلاب هر حوزه قضایی احساس شد که توسط رئیس قوه قضائیه (حجت الاسلام محسنی اژه‌ای) تصویب و ابلاغ گردید.

در پیش‌نویس دستورالعمل نظارت و پیگیری حقوق عامه مصوب سوم بهمن ۱۳۹۷ آمده است که “به منظور صیانت از حقوق عمومی و حفظ بیت المال و بر اساس وظیفه ذاتی قوه قضاییه در احیاء، حفظ و صیانت از حقوق عمومی و در راستای نظارت و پیگیری دعاوی مرتبط با جرائم مربوط به اموال و منافع ملی، جبران خسارات وارد شده به حقوق عمومی به استناد بند ۲ اصل ۱۵۶ قانون اساسی و مواد ۲۲، ۲۹۰ و ۲۹۳ قانون آئین دادرسی کیفری، حسب مورد دادستان کل کشور، دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی کل کشور و دادستان‌های سراسر کشور موظف به اقدام در چارچوب این دستورالعمل می‌باشند.” از مقدمه این مصوبه برمی‌آید که قوه قضاییه در پی احیای حقوق عموم متعهد است، زیرا در این دستورالعمل نحوه نظارت و عملکرد نهادهای مسئول درباره تضییع حقوق عمومی رفع و پیش‌بینی شده است و یک روش سیستماتیک با رعایت سلسله مراتب اداری برای نظارت و پیگیری حقوق عمومی تعریف گردیده است که اگر به‌خوبی اجرا شود، می‌تواند از سوءاستفاده‌های مشابه با آنچه در بانک آینده رخ داده جلوگیری کند.

این وکیل دادگستری ادامه داد: اگر دادستان‌های کل کشور و به تبع آن دادستان‌های استان‌ها و شهرستان‌ها در نظارت بر احیای حقوق عمومی و جلوگیری از تضییع این حقوق دقت بیشتری می‌داشتند و به‌موقع از اختیارات مندرج در این مصوبه و دستورالعمل به خوبی استفاده می‌کردند، بسیاری از تخلفات و جرائم مشابه با آنچه در بانک آینده اتفاق افتاده و همچنین پدیده‌هایی همچون اختلاس‌ها، جعل اسناد، اختلال در نظام اقتصادی کشور، زمین‌خواری، کوه‌خواری، ساخت‌وسازهای غیرقانونی در کنار سواحل دریاها یا رودخانه‌ها، توزیع کالاهای فاسد و تاریخ گذشته، واردات کالاهای غیر استاندارد و تقلبی، خصوصی‌سازی‌های غیر قانونی شرکت‌های دولتی، عقد قراردادها و مناقصات تقلبی بدون رعایت قوانین تشریفات قانونی و کلاهبرداری‌های بزرگ سازمان‌یافته، انتقال ثروت عمومی و میراث فرهنگی و سوءاستفاده از مؤسسات مالی و اعتباری بدون مجوز از سوی بانک مرکزی که بار سنگینی بر دوش ملت گذاشته‌اند، کاسته می‌شد. همچنین این دستورالعمل می‌تواند به پیشگیری از مشکلاتی مانند آلودگی‌های محیط زیستی نظیر ریزگردها و خشک شدن رودخانه‌ها و دریاچه‌ها نیز کمک کند به این دلیل، نمی‌توان قصور نهادهای مذکور در دستورالعمل نظارت و پیگیری حقوق عمومی مصوب سوم بهمن ۱۳۹۷ را نادیده گرفت.

وی تأکید کرد: شاید اصلی‌ترین دلیل تصویب و ابلاغ دستورالعمل در مورد نظارت و پیگیری حقوق عمومی در سال‌های اخیر این بوده که ریاست قوه قضائیه به این نتیجه رسیده‌اند که عمده نابسامانی‌های کنونی کشور به نوعی ناشی از کم‌کاری قوه قضائیه در احیای حقوق عمومی است و از این حیث شایسته تقدیر است. اما مشکل در این است که صرف تصویب این‌گونه دستورالعمل‌ها کافی نیست. آنچه اهمیت دارد، مداخله به‌موقع و پیشگیری به‌هنگام است. تا زمانی که قوه قضائیه در استفاده از اختیارات مندرج در این دستورالعمل به درستی عمل نکند، همواره باید انتظار داشت که مشابه آنچه در بانک آینده به وقوع پیوسته، بار دیگر در سایر بانک‌ها و سازمان‌های دولتی و عمومی تکرار شود و نهادهای دولتی، بانک‌ها و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی مرتبط، می‌کوشند از دارایی‌های عمومی و بیت المال بهره‌برداری شخصی کنند.

وی افزود: ممکن است این سؤال ایجاد شود که آیا آنچه در بانک آینده رخ داده به حقوق عمومی مربوط می‌شود یا خیر. برای پاسخ به این پرسش ضروری است مفهوم حقوق عمومی روشن شود. در بند الف ماده یک دستورالعمل مزبور، حقوق عمومی به این صورت تعریف شده است: “حقوق عامه: حقوقی است که در قانون اساسی، قوانین موضوعه و یا سایر مقررات لازم‌الاجرا به صراحت ذکر شده و عدم اجرا یا نقض آن به نوعی می‌تواند افراد یک جامعه، مانند یک شهر، منطقه، محله یا صنف را در معرض آسیب یا خطر قرار دهد یا منجر به از بین رفتن منفعت یا ضرر یا سلب امتیاز آن‌ها شود، از قبیل آزادی‌های مشروع، حقوق زیست‌محیطی، بهداشت و سلامت عمومی، فرهنگ عمومی و میراث فرهنگی، انفال، اموال عمومی و استانداردهای الزامی.” در حقیقت، حقوق عمومی مفهوم بسیار گسترده‌ای دارد که به اقشار مختلف یک جامعه مرتبط می‌شود، از جمله افراد یک شهر یا منطقه. حقوق عمومی با جنبه و حیثیت عمومی جرائم، رابطه‌ای دوگانه دارد، چون هر آنچه که خارج از حقوق عمومی است، مانند بهداشت و سلامت عمومی، محیط زیست، ایمنی جاده‌ها و اجرای پروژه‌های عمرانی، همه جزو حقوق عمومی حساب می‌شوند و در صورت وقوع جرم در این موارد، جرائم ارتکابی نیز دارای جنبه و حیثیت عمومی خواهند بود؛ اما هر جرمی که دارای جنبه و حیثیت عمومی است، لزوماً در زمره حقوق عمومی قرار نمی‌گیرد، مثلاً سرقت‌ها و کلاهبرداری‌های غیرسازمان‌یافته، هرچند دارای جنبه و حیثیت عمومی هستند، اما به هیچ وجه جزو حقوق عمومی محسوب نمی‌شوند.

عملکرد بانک آینده و مدیران آن به‌طور مستقیم و غیرمستقیم به حقوق کلیه افراد جامعه لطمه زده است. علاوه بر این، برای پرداخت بدهی‌های این بانک، بانک مرکزی ناچار به چاپ پول شده و این امر منجر به افزایش تورم حدود ۷ درصدی بر کلیه اقشار ملت شده است. اما آنچه از همه مهم‌تر است، آسیب به اعتماد عمومی مردم نسبت به بانک‌های خصوصی است که به تبع آن ممکن است منجر به خارج کردن پول از نظام بانکی و حتی مهاجرت سرمایه به خارج از کشور گردد. از سوی دیگر، اعتبار بانک مرکزی و نظارت این نهاد بر عملکرد بانک‌های خصوصی تحت‌الشعاع قرار گرفته و تصورات مبنی بر فساد سازمان‌یافته در مراکز تصمیم‌گیری کشور در بین مردم به وفور شنیده می‌شود. بدیهی است که با توجه به حجم و دامنه آسیبی که بانک آینده به جامعه وارد کرده، اقدامات مسئولین این بانک از مصادیق بارز تضییع حقوق عامه به شمار می‌رود.

سوال این است که مراجع مذکور در دستورالعمل چگونه می‌توانستند از اقدامات و سوءاستفاده‌های مدیران بانک آینده جلوگیری کنند؟ به بیان دیگر، این مراجع چه اختیاراتی در برابر سوءاستفاده‌کنندگان بانک آینده دارند؟ برای پاسخ به این پرسش، باید متن دستورالعمل را به دقت بررسی کرد. این دستورالعمل را می‌توان از حیث نحوه نظارت و پیگیری به دو بخش تقسیم کرد: یک بخش مرتبط با پیشگیری از نقض حقوق عامه و یا دفع خطرات قریب‌الوقوع و بخش دیگر مربوط به احقاق و جبران خسارات وارده به حقوق عامه است. در مواد ۲ و ۵ این دستورالعمل چنین آمده است که ماده ۲: “دادستان هر حوزه قضایی مکلف است در صورت عدم اجرا یا نقض حقوق عامه یا قریب الوقوع بودن آن، به شرح زیر اقدام کند:

۱ـ تعقیب کیفری متهمان نقص‌کننده حقوق عامه طبق جرم و مجازات‌های مشخص در قانون؛  

۲ـ تذکر یا اخطار به دستگاه اجرایی در صورت تعلل آن دستگاه برای اقامه دعوی؛  

۳ـ تذکر یا اخطار به مسئول دستگاه اجرایی و سایر اشخاص حقیقی یا حقوقی ذیربط درباره اقداماتی که منجر به نقض حقوق عامه می‌شود.  

۴ـ اتخاذ تدابیر پیشگیرانه؛  

۵ـ صدور دستور توقف اقدامات طبق ماده ۱۱۴ قانون آیین دادرسی کیفری.  

تبصره۱ـ در صورتی که نتیجه‌ای از بندهای ۲ و ۳ به دست نیاید، دادستان مراتب را برای هرگونه اقدام مقتضی به دادستان کل کشور و مراجع نظارتی مربوطه اعلام می‌کند و آن مراجع موظفند طبق قوانین و مقررات اقدام کنند.  

تبصره۲ـ دادستان‌های مرکز استان یا دادستان کل کشور در صورت اطلاع از ضررهای وارد شده به افراد ذینفع یا اقدام خلاف القانون در پی اعمال بندهای ۴ و ۵ این ماده، دستور بررسی و پیگیری لازم را به دادستان مسئول می‌دهند تا اقدامات مقتضی انجام شود. دادستان مسئول، حداکثر ظرف مدت یک هفته موظف به بررسی موضوع و اجرای اقدامات لازم است و نتایج را حسب مورد به دادستان مرکز استان یا دادستان کل کشور اعلام خواهد کرد.  

وی همچنین افزود: ماده ۵ نیز مقرر می‌دارد که “در صورت اطلاع دادستان شهرستان یا مرکز استان از وضعیت‌های خطرساز، مانند نگهداری و توزیع کالای فاسد یا تاریخ گذشته، عدم توجه به بهداشت و سلامت عمومی، آسیب‌های ناشی از محیط زیست، گودبرداری‌های ناایمن در معابر و جاده‌ها و بناهای فرسوده، عدم رعایت الزامات ایمنی در امور حمل‌ونقل و اجرای پروژه‌های عمرانی، موظف است به دستگاه‌ها یا افراد مسئول جهت اجرای وظایف قانونی خود برای رفع خطر، در صورت اقتضاء از تذکر و اخطار به عمل آورد یا اقدام قانونی لازم را انجام دهد.

تبصره۱ـ دادستان‌ها موظف‌اند پس از اقدام، در جریان اطلاع به رئیس کل دادگستری استان، مراتب را به دادستان مرکز استان گزارش دهند. دادستان مرکز استان در موارد مهم قضیه را به دادستان کل کشور منعکس می‌سازد.  

تبصره۲ـ در مواردی که قانون، طریق خاصی برای احراز وضعیت‌های فوق پیش‌بینی کرده باشد، باید طبق همان رویه عمل کرد، در غیر این صورت، دادستان حسب اقتضاء با ارجاع امر به کارشناس ذی‌صلاح اقدام مقتضی معمول خواهد داشت.  

وی ادامه داد: با توجه به اختیارات وسیع مندرج در این دستورالعمل، مراجع مربوطه باید در پیشگیری از وقوع اقدامات مشابه مانند آنچه در بانک آینده اتفاق افتاده به موقع اقدام کنند تا خسارات ناشی به حداقل برسد.